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发布时间:2020-02-15 18:02:17

大部制改革建议报告执笔人:"大金融"时机还不成熟

聚焦

2003年,中国产生SARS公共卫生危机以后,方栓喜等学者开始关注行政管理体制改革。

4年之后的2007年1月,他所在的中国(海南)改革发展研究院(以下简称"中改院")推出了题为《推动以落实科学发展观为目标的行政管理体制改革(20条建议)》的报告,提出应依照完善公共治理的要求,尽快推行大部制的政策建议,并将该报告递交给中编办、发改委等部门。

此次大部制改革,或多或少能看到该报告的影子,或说,报告的思想与中央保持惊人的一致。

作为该报告的执笔人之一,中国(海南)改革发展研究院公共政策研究所所长方栓喜昨天接受早报采访时透露说,报告递交以后,中编办方面屡次与其沟通,而以大部制为取向的行政体制改革中央也早开始酝酿了。

中改院成立于1991年11月1日,由和企业共同投资举行,是以转轨经济理论和政策研究为主的独立性改革研究机构,主要围绕中国经济转轨中的重大理论和实践问题进行超前性的研究,并以"直谏中国改革"为己任,提出政策和立法建议报告。

方栓喜

在条件成熟部门先试点

"大部制改革只是全部行政体制改革的其中一步,但这是一个很好的切入口。"方栓喜认为此次大部制改革,与以往几次机构改革不同,主要力推行政管理体制改革,要从经济社会发展的现实需求动身,这个现实需求主要是:实现经济增长方式由主导向市场主导转变的需求;加快建立公共服务体制的需求;改良公共治理结构的需求。在这个特定背景下,需要兼顾规划设计和加快推进行政管理体制改革。

方栓喜说,大部制改革先在条件成熟的部门进行试点,再按部就班逐渐推行。他认为,大部制改革将会延续下去。

在报告中指出,"以强化自身建设和改革为重点,改良公共治理结构。"方栓喜解释说,这就要求从部门利益、行业利益、地区利益中超脱出来,为社会公平正义提供重要的制度保障。

改革决策与执行分开

该报告有一个重要的思想,就是依照决策与履行分开的要求,尽快实行大部制。当前,中央部委集决策权与履行权于一身的现象比较普遍,有的综合性部委集中了过多的决策权,削弱了其他部门的决策权,不但下降了行政效率,还强化了部门利益,并成为产生机制性腐败的因素之一。

方栓喜介绍说,从改革实践看,政企分开、政资分开、政事分开等都很重要,机构改革也很重要。问题在于,在部门利益、地方利益和行业利益的引诱下,这些改革的目标都难以实现,乃至还会出现改革的扭曲变形。就是说,面对现阶段突出的矛盾和问题,要把实行职责、规范约束行动作为行政管理体制改革的重大任务。例如,在基本公共服务不到位的情况下,在教育、医疗卫生等领域推出的一些改革就有可能演化成"甩包袱",从而使改革走形变样。因此,在改革方案的具体设计上,特别是在行政管理体制改革的实际推动中,要十分强调本身的职责所在,并由此严格束缚规范行动。

方栓喜说,推行大部制的主要目的不在于精简机构和裁减人员,而在于建立决策、履行分开的行政管理体制,确保决策科学、履行有力、监督有效。

改革思路:把握时机,成熟一项推出一项

方栓喜说,行政管理体制改革要把握改革时机,成熟一项推出一项。新阶段的行政管理体制改革不是一般性的机构改革和职能转变,而是要实现转型。要使转型能够保持连续性,能够有所作为,应当坚持成熟的改革先行的原则,成熟一项做一项。

因此,他当时在报告中,写道:"当前,整合交通、民航、铁路等部门,建立交通运输部的时机相对成熟,可以先行推出。"这次在大部制改革方案中,已采用了"大交通",但不同的是,"铁道部"没有合并进入"交通部"。"可能是考虑到我国铁路建设和管理的特殊性,保留铁道部。"但他深信,肯定会继续推进改革,铁道部并入交通部是历史趋势。

报告建议"国务院所属机构可考虑进一步整合,拓宽主要部委的职能,逐渐向大部制过渡。例如向大交通、大文化、大农业过渡。"

由于没有太多的经验,所以大部门制改革要慎重,一开始可以选几个最关键的部门来做。方栓喜也表示,大部门的建立和调剂,不是一次就能完成的,可能需要屡次调和与磨合。

采纳的建议

加强经济中长期计划

此次大部制改革,或多或少能看到中改院报告的影子。比如,在报告中建议"成立专司中长期规划及经济政策决策的国家经济部或国家经济发展委员会"。方栓喜说,这是出于加强中长期战略规划职能的考虑。因为宏观经济波动在很大程度上是由经济政策缺乏预见性和连续性而至。昨天出台的大部制方案中,也体现了这样的思路:国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全调和机制,减少发改委微观管理事务和审批事项。 加强食药市场监管

对于"食品药品监督管理局改由卫生部管理"这1变革,方栓喜说,这是强化的市场监管职能的表现,针对市场监管中多头参与和监管不到位并存的现状,要加强市场监管的兼顾协调,整合各监管部门的气力,提高监管效力。据中改院2006年改革调查问卷显示,72.75%的专家认为,当前在履行经济职能方面的突出问题是市场监管不力和过量干预并存。最近几年,药品、食品安全等方面的问题愈来愈严重,有些已触及了社会公共安全的底线。为此,在报告中建议"应尽快从体制机制入手,提高市场监管效能"。

加强能源和环保职能

报告中建议"强化国家能源战略职能"。方栓喜说,我国现行的能源战略规划、机构设置与经济大国的地位不相适应。为此,应当尽快组建国家能源委员会,专司国家能源战略职能。昨天公布的改革方案,尽管没有成立国家能源部,但成立了国家能源局,由发改委管理。"思路一样,就是强化中央对地方环境保护的监管职能。严格纠正一些地方重经济增长而轻环境保护的偏向。"方栓喜说。

未采用的建议

"大金融"时机还不成熟

报告还呼吁"大金融",但在此次改革中,并没有采用,方栓喜分析道,"可能出于金融安全的斟酌,一行3会(央行、证监会、银监会、保监会)暂时没有合并,但以金融业为例,混业经营是大势所趋。"方栓喜觉得,也许等金融体制理顺了,金融产业具有较强国际竞争力时,金融机构监管实行统一的大部门制时机才成熟,目前时机还不成熟。另外,还有部份还没有采用的建议。比如,建立行政法规和部门规章的审查机制。应尽快建立审查和撤消机制,废除那些不适当体现部门和行业利益的法律法规。在审查程序中,应当充分发挥各级人大和人大常委会的作用,有效地遏制行政立法权的滥用。建议在全国人大设立专门委员会,对行政立法进行监督和审查。

加强国资战略管理职能

报告还特别提到要"提升国家统计机构的权威性,以进一步增强经济信息的客观性"。方栓喜说,目前统计数字失真的现象具有一定的普遍性。同时,报告还建议"将国有资产管理纳入国家的经济战略职能,成立国有资产管理和工业部",昨日公布的方案是成立"工业和信息化部"。方栓喜认为,国有资产管理应当始终作为国家经济战略职能的重要组成部分,加强国有资产战略管理职能,既有利于加强的国有资产战略管理和重大政策决策的职能,又可以有效地发挥国有资本在工业领域的控制力和影响力。报告还建议由商务部专司国家对外经济战略职能,以强化对外经济战略职能的统一性和协调性。

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